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  ISSN (versión en línea): 1900-6004 colombiainternacional@uniandes.edu.co    

   
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Para citar este artículoRevista No 29
Título:El procedimiento dé la Certificación y las relaciones entre Colombia y Estados Unidos
Autor:Diana Pardo[*] y Diego Cardona[**]
Tema: Varios
Enero - Marzo de 1995
Paginas 3-6
   
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InicioRevista No 29
El procedimiento dé la Certificación y las relaciones entre Colombia y Estados Unidos

Diana Pardo[*] y Diego Cardona[**]

Política Exterior de Colombia


Introducción

El tema del tráfico ilícito de drogas surgió a mediados de la década de los años ochenta como un problema de seguridad nacional tanto para Colombia como para los Estados Unidos, y una prioridad en la agenda internacional de ambos países. A través del tiempo, la política antidrogas de Washington ha estado enfocada hacia el problema de la demanda más que al de la oferta con dos estrategias básicas: 1) la eliminación de las fuentes de producción, mediante la erradicación de cultivos y la destrucción de laboratorios, y 2) la interdicción de cargamentos de droga que pretenden entrar en territorio estadounidense1. En este orden de ideas, los países productores de droga han sido el principal foco de la política antidrogas de Estados Unidos. Colombia, en particular, ha tenido que lidiar con las estrategias, muchas veces unilaterales, de Washington; el tema de las drogas ha dominado la relación bilateral con los Estados Unidos desde mediados de la década de los años ochenta.

Sin embargo, a comienzos de la década de los años noventa el tráfico ilícito de drogas dejó de ser el tema central en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos debido a los resultados favorables que obtuvo el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994) en la lucha contra el narcotráfico. Así mismo, la prioridad en materia de política exterior no era para el presidente Gaviria el tema de las drogas. Su objetivo fundamental era el proceso de apertura económica y los procedimientos de integración regional que se llevaron a cabo durante su gestión. Como consecuencia de lo anterior, durante los primeros años del gobierno de Gaviria la relación bilateral Colombia-EE.UU. logró "desnarcotizarse"2. De la misma manera, el tema perdió importancia dentro de Estados Unidos. A finales de la administración Bush (1988-1992) el país estaba experimentando una profunda crisis económica; el índice de desempleo alcanzó un 7%, y la opinión pública se mostraba cansada con el énfasis que el presidente Bush le había dado a los temas de política exterior durante su mandato, aparentemente a expensas de los problemas internos que estaba sufriendo el país. En 1991 la campaña presidencial estadounidense se caracterizó por un mayor énfasis en asuntos de carácter interno, siendo los temas de política exterior prácticamente ausentes de los programas políticos de los tres candidatos

(George Bush, Bill Clinton, Ross Perot).

Al asumir la Presidencia, Bill Clinton se tardó en diseñar una política contra las drogas. Con la falta de interés de la sociedad alrededor del tema y con la incapacidad de la administración anterior de disminuir la oferta y demanda de narcóticos, el problema de las drogas no era una prioridad para el nuevo gobierno. Más aún, con una seria recesión económica en los Estados Unidos, Clinton tenía que concentrar sus recursos en la resolución de este problema. Como consecuencia de lo anterior, el tema de las drogas estuvo "marginado" por un tiempo de la agenda de Estados Unidos.

No obstante, recientemente el asunto de las drogas se ha vuelto a convertir en el tema central de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, y el actual gobierno del presidente Samper ha gastado gran parte de su tiempo tratando de explicarle a su homólogo norteamericano la política antidrogas colombiana y los esfuerzos que en este campo viene realizando la administración actual. ¿Por qué razón ha retomado tanta importancia el tema de las drogas en la relación bilateral Colombia-EE.UU.? ¿Cómo funciona el proceso de certificación estadounidense y por qué Colombia fue certificada por razones de interés nacional? ¿Qué consecuencias tiene esta decisión para la relación entre los dos países hacia el futuro?

El propósito de este ensayo es tratar de responder estos interrogantes, analizando cuál es el significado del mecanismo de la certificación dentro del contexto de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. 

El proceso de Certificación

Mucho se ha hablado en los medios de comunicación respecto al tema de la llamada Certificación, otorgada recientemente por el gobierno de Estados Unidos a Colombia por razones de seguridad nacional. Un análisis del asunto nos lleva a varias consideraciones.

1) ¿En qué consiste el proceso? Se trata de una decisión unilateral de los Estados Unidos, y más concretamente del Ejecutivo. Por razones de política interna el país tiene establecidos mecanismos legales, por medio de los cuales algunas instancias del Gobierno y del Congreso desean conocer la opinión que el presidente y su equipo tienen cada año sobre los esfuerzos que un número determinado de países están efectuando en diversas materias. Existen procedimientos en varios temas, siendo los más importantes los de terrorismo, seguridad nuclear y narcotráfico.

Obviamente, al tratarse de un acto unilateral de los Estados Unidos, el análisis, la evaluación y los efectos del mismo tocan sólo al estado de las relaciones entre este país y los examinados. Es importante señalar que ningún otro país del mundo utiliza procedimientos similares pues, al decir de algunos diplomáticos europeos, se trata de interferencias y evaluaciones públicas sobre otros países, lo cual constituye una indebida injerencia en los asuntos internos de los demás. Así ha sido visto igualmente por el gobierno mexicano, el cual rechaza la sola posibilidad de esa evaluación, antes de que la misma se produzca, año tras año.

El procedimiento de la Certificación es de una enorme complejidad, pero puede sintetizarse si decimos que las diversas agencias involucradas o interesadas rinden un informe en el cual se especifica su propia versión particular sobre el tema por el cual se va a certificar a un determinado país. No existe necesariamente coincidencia entre dichas versiones, las cuales dependen de la agencia de la cual se trate y del tipo de relación que la misma tenga con el país sujeto a examen.

Una vez recibidos los informes por el Departamento de Estado y el Consejo Nacional de Seguridad, y oída la síntesis del propio Departamento de Estado, el Ejecutivo toma una decisión, que puede consistir en tres opciones:

a) Un país puede ser descertificado pura y simplemente. El efecto en la práctica es complejo. De hecho, la mayor parte de la asistencia que pudiera recibir de fuentes oficiales de los Estados Unidos desaparece o se ve seriamente reducida. Sólo se exceptúa la ayuda humanitaria y la cooperación en temas muy precisos (lucha contra el narcotráfico, por ejemplo). Igualmente, los delegados de los EE.UU. en las instituciones multilaterales de crédito tienen la obligación de votar en contra del país en cuestión, cuando se trata de proyectos que favorecen al mismo. Dado el peso específico de Estados Unidos en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, el efecto potencial es de por sí importante. Por otra parte, es sabido que los grandes grupos de bancos privados del mundo toman muy en cuenta como referencia y aun como aval, la opinión de estas dos grandes instituciones financieras. Si esa es negativa, también buena parte del crédito privado podría estar ausente para un país al cual Estados Unidos haya descertificado. Como se ve, una No Certificación podría tener efectos económicos adversos de enorme importancia.

b) Un país puede ser certificado, sin otras consideraciones. El efecto negativo anteriormente descrito no existiría por este concepto. Queda a disposición del Ejecutivo y el Legislativo, de todas formas, la posibilidad de aplicar medidas restrictivas, pero mediante otro procedimiento (negación de créditos, restricciones al comercio, suspensión o restricción de ventas de armamentos, restricciones migratorias, entre otros). Es decir, la certificación no implica necesariamente un excelente nivel de las relaciones entre los dos países.

c) Un país es certificado por razones de interés nacional. En este caso, se quiere insinuar que en condiciones normales la Certificación no hubiera operado, pero es del interés nacional de los EE.UU. otorgarla, bien sea por razones políticas, económicas o estratégicas. El asunto contiene algunos reproches implícitos, si bien su efecto es similar o casi exacto al de la Certificación plena. Constituye una especie de luz amarilla sin sanciones u obligaciones en materia de votaciones en organismos de crédito o de otra naturaleza. Desde el punto de vista económico tiene las mismas implicaciones que la Certificación plena. La diferencia —vista desde la perspectiva de Estados Unidos— está dada por el mensaje político que conlleva, independientemente de si es razonable o apropiado para el resto de la comunidad internacional.

2) ¿Cuáles fueron los argumentos para que Washington tomara la decisión de certificar a Colombia por razones de interés nacional?

De acuerdo con el informe presentado por la Casa Blanca al Congreso de Estados Unidos3, en 1994 Colombia siguió siendo la mayor fuente de co¬caína consumida en EE.UU. Según este reporte, actualmente hay más de 45.000 hectáreas cultivadas de cocaína, lo que representa un aumento del 13.3 % con respecto al año anterior. Igualmente, Colombia se convirtió en 1994 en uno de los más grandes productores de amapola en el mundo, junto con Burma, Afganistán y Laos. La disminución que se esperaba del tráfico de drogas, a raíz del desmantelamiento de la cúpula organizativa del Cartel de Medellín en 1993, no se materializó. Por el contrario, este hecho sólo benefició al Cartel de Cali. Y, de acuerdo con este y otros informes presentados por el gobierno de Estados Unidos, Colombia ha hecho muy poco para perseguir a esta organización.

Así mismo, plantea el informe que aunque el Gobierno colombiano obtuvo algunos éxitos en la lucha contra el narcotráfico, su desempeño en algunos temas críticos fue inadecuado. Dentro de los logros obtenidos se señalan la ratificación de Colombia a la Convención de Viena de 1988, la legalización del glifosato para fumigar cultivos de droga, así como una campaña aérea de erradicación de cultivos ilícitos, y la caída de un "narcoproyecto" del Congreso que no hubiera permitido el juzgamiento por enriquecimiento ilícito, entre otros.

Sin embargo, varios son los puntos en los cuales el gobierno estadounidense considera que a Colombia le faltó un mayor esfuerzo. De acuerdo con funcionarios de la Casa Blanca, el sistema de penas en Colombia es muy benigno con los narcotraficantes. Así mismo, la incautación de droga en 1994 sobrepasó los límites del año anterior, pero no alcanzó los niveles logrados en 1991. Por otro lado, la cantidad de cultivos de amapola erradicados fue de casi el 50% menos que en 1993. Otro problema que describe el informe de la Casa Blanca es el de la corrupción política del país; no hubo, en 1994, ningún juicio por corrupción de funcionarios del Gobierno.

Concluye el informe señalando que durante 1994 los esfuerzos del Gobierno colombiano en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas no alcanzaron las expectativas impuestas por ambos gobiernos en diferentes reuniones oficiales sobre el tema, así como lo establecido en la Convención de Viena. Como resultado, el flujo de cocaína, heroína y marihuana procedente de Colombia no ha disminuido.

Por las consideraciones anteriormente señaladas el gobierno de los Estados Unidos certificó a Colombia por razones de seguridad nacional. Según la visión de EE.UU., no hubo descertificación porque eso hubiera sido un riesgo muy grande para la seguridad nacional de EE.UU. La disminución de asistencia económica que conllevaría la descertificación significaría un aumento en el tráfico de drogas hacia los Estados Unidos, y consecuentemente un aumento en los índices de consumo del país. Ya que Colombia continúa siendo la mayor fuente de cocaína, era de vital importancia para los estadounidenses seguir cooperando con el Gobierno de Colombia para que éste desarrolle mecanismos aún más efectivos para combatir el narcotráfico. Igualmente, una certificación condicionada puede ser de gran utilidad a Washington para mantener vigente un mecanismo de presión contra Bogotá. 

El panorama político actual de los Estados Unidos

Varias son las razones por las cuales el gobierno de Estados Unidos ha empezado a adoptar medidas más fuertes contra los países productores de droga. En primer lugar, los cambios que a nivel político se presentaron a finales de 1994 en Estados Unidos han contribuido, en gran medida, al giro que han tomado las relaciones entre Washington y Bogotá4. Después de cuatro décadas de liderazgo demócrata en el Congreso, en las pasadas elecciones el partido republicano obtuvo una mayoría tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, con un impulso renovado y con la mira puesta en la siguiente elección presidencial.

El presidente Clinton ha asumido así mismo una actitud mucho más fuerte y acorde con el sentir del nuevo Congreso efectuando una especie de pacto de gobernabilidad por medio del cual accede a las pretensiones de algunos congresistas, a cambio del apoyo de la mayoría en algunos de los pocos proyectos que el Gobierno considera esenciales para su propia gestión, y con miras, quizás, a buscar su reelección en 1996. Aun cuando Clinton ganó las elecciones de 1992 por su discurso reformista, los electores de noviembre de 1994 demostraron su descontento respecto a la labor que ha venido desempeñando el presidente en los dos primeros años de gobierno. Sin lugar a dudas, la derrota demócrata del Congreso representa para Clinton un gran fracaso político, y las elecciones presidenciales de 1996 serán un gran reto para el actual presidente.

Este panorama y el evidente giro hacia la derecha que ha tomado la política estadounidense han llevado a algunos funcionarios a tomar medidas drásticas contra los países productores de droga que, en su sentir, no están cumpliendo efectivamente en la lucha contra el narcotráfico. 

A manera de conclusión

No se puede ignorar que han existido presiones externas al Ejecutivo al momento de tomar una decisión sobre el desempeño del Gobierno colombiano en la lucha contra las drogas. Por otra parte, el proceso de la Certificación se vuelve aún más complejo si se considera que, en lo fundamental, la política antinarcóticos de EE.UU. ha continuado durante 1994 y 1995 de manera sensiblemente igual a años anteriores. Si se hubiera evaluado a los países productores de droga exclusivamente por sus políticas sobre este tema, por sus sacrificios y sus logros, una certificación condicionada resulta injusta, máxime si se toma en cuenta que esos mismos criterios aplicados al país certificante (EE.UU.) darían algunos resultados decepcionantes habida cuenta de los magros presupuestos dedicados a intercepción y prevención del mismo, así como en consideración al incremento del consumo de drogas en los jóvenes durante el último año.

Lo que el proceso de Certificación reciente demuestra —aun si en gracia de discusión se le considera como aceptable per se— es que en el mismo incidieron factores derivados de la pérdida de la mayoría demócrata en el Congreso por parte del Ejecutivo de los EE.UU., del proceso interno en ese país y de la presión de algunos sectores económicos. En ese sentido, difícilmente puede esperarse que la situación cambie hasta tanto no haya concluido la próxima contienda electoral en los Estados Unidos.






[*] Diana Pardo es profesora-Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. «« Volver

[**] Diego Cardona es viceministro para las Américas, Ministerio de Relaciones Exteriores. «« Volver

[1] Peter Smith et al., Drug Policy in the Américas, Boulder, CO, Westview Press, 1992, p. 7. «« Volver

[2] Esta situación tuvo sus excepciones. Cuando Pablo Escobar se escapa de la cárcel, la agenda con EE.UU. se vuelve a "narcotizar". «« Volver

[3] Informe de la Casa Blanca sobre la certificación a los países productores de narcóticos, marzo 1°, 1995. «« Volver

[4] Véase revista Semana, febrero 7-14,1995, pp. 23-25. «« Volver

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